Paraguay ante el desafío de implementar políticas contra la informalidad 

mayo 10, 2021
MF Economía
Paraguay ante el desafío de implementar políticas contra la informalidad 

En Paraguay, los datos recabados y el procesamiento de los mismos en lo que respecta a la ocupación informal se realiza partiendo de las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), adaptándolas a la realidad y circunstancias del país. 
En ese sentido, el Instituto Nacional de Estadística (INE) utiliza dos criterios para agrupar a las personas que pertenecen al sector informal. El primero, considera el caso de los independientes, es decir, aquellas personas quienes no están inscritas en el Registro Único del Contribuyente (RUC) del Ministerio de Hacienda y el segundo, a las dependientes o aquellas que no aportan a un sistema de jubilación o pensión. 
Datos y estudios de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) mostraban que la cobertura del régimen contributivo en América Latina en la pre pandemia, generalmente era baja, pero con significativas variaciones. En Paraguay del 13% y en Chile del 75%. 
Así, cientos de trabajadores no cuentan con beneficios sociales ni económicos como un seguro sanitario y de desempleo, derechos de pensión y otras prestaciones que los protege ante shocks como la actual crisis sanitaria causada por la pandemia.
La falta de cobertura de los trabajadores informales ha empujado a muchos países de la región a diseñar e implementar nuevos sistemas como el seguro de salud y pensiones no contributivas financiados con impuestos generales. Sin embargo, la falta de protección contra riesgos del ingreso laboral sigue siendo la laguna más importante de estos pilares no contributivos, advierte el informe del BID.
En las últimas décadas, antes de la pandemia, ha habido una reducción de la informalidad de 6 puntos porcentuales, es decir, uno de cada dos trabajadores en América Latina y el Caribe era informal o alrededor del 25% de los adultos que trabajaban eran empleados sin acceso a un seguro sanitario o a una pensión y cerca del 24% son autoempleados sin título de educación terciaria. Sin embargo, estos números registrarían un cambio importante con la crisis sanitaria. 


•    Composición del mercado laboral en Paraguay
En Paraguay, al cuarto trimestre del año 2020 se han registrado 3.454.040 personas dentro de la población ocupada (22,7% aporta a un sistema de seguridad social), conformada por las personas de 15 y más años de edad, que en los 7 días anteriores al día de la entrevista realizaron alguna actividad económica por lo menos por 1 hora. Esto ha significado una recuperación del empleo si se compara con el segundo trimestre de 2020 (3.133.673 trabajadores), inicio de la crisis sanitaria y vigencia de las medidas restrictivas que impactaron con mayor fuerza el desarrollo de la economía del país. 
Al desagregar por condiciones, los datos del INE procesados por la consultora MF Economía/Inversiones con información de la Encuesta Permanente de Hogares Continua (EPHC) trimestrales revelan que, el 64,5% de la población ocupada no agropecuaria es informal, mientas que el 35,5% restante es formal. Esto, teniendo en cuenta que el INE no incluye en dicha estimación a las actividades agropecuarias, conforme a las recomendaciones de la OIT, que señala lo siguiente: “La recopilación de datos de la actividad agrícola constituye un desafío operativo y conceptual ya que aquello que funciona bien o que se comprende y comunica bien por medio de preguntas en una encuesta aplicada en zonas urbanas, no necesariamente funciona en las zonas rurales que no pueden describirse fácilmente mediante definiciones y categorías estándares”.
Las microempresas (formada por hasta un máximo de diez personas, en la que el propietario trabaja personalmente o integrantes de su familia y facture anualmente hasta el equivalente a G. 500.000.000) y el empleado doméstico, han sido los grupos con mayor cantidad de población ocupada informal en el cuarto trimestre de 2020. 
Mientras que en las pequeñas (facturación anual de hasta G. 2.500.000.000 y un máximo de treinta trabajadores), las medianas (hasta 50 trabajadores e ingresos que no superan los G. 6.000.000.000) y en las grandes, el peso de los empleados formales ha sido mayor que los informales (ver info). Así, el 79% de los trabajadores informales pertenecen a las microempresas. En tanto que, el 38%, 23% y 18%, laboran en pequeñas, medianas y grandes empresas. 
En lo que respecta al total de la población ocupada no agropecuaria al cierre de 2020, cerca de 975.000 personas se encuentran dentro del mercado formal, esto es, el 35,5%.  La cantidad de trabajadores experimentó una contracción de 4% o 40.640 personas al comparar el mismo periodo, pero de 2019. En tanto que, se registró también una caída de 1,6% con respecto al tercer trimestre del año 2020. Alrededor de 16.000 personas salieron de la población ocupada considerada formal. 
En cuanto a la categoría ocupacional, se observa una reducción entre el segundo trimestre de 2020 y el cuarto del mismo año en el grupo de empleado u obrero público (pasó de 307.797 personas a 275.835), lo que se debería a las medidas de austeridad implementadas por el Gobierno para generar cierto ahorro fiscal. 
El trabajador por cuenta propia también sufrió una caída de 6,5%, es decir, de las 139.050 personas que pertenecían a la población ocupada formal en el segundo trimestre de 2020, quedaron 130.056 cuentapropistas. Esta salida se explicaría por el cierre de microempresas ante la importante caída de la demanda a causa de las restricciones sanitarias. 
Estimaciones de 2020 de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), referían que alrededor de 2,7 millones de microempresas formales en la región cerrarían sus puertas, por tratarse de un segmento con menores márgenes de ganancia y respaldos de capital. 
Las mujeres comerciantes y productoras se convierten de esta manera en el grupo más golpeado. En primer lugar, porque se concentran en el segmento de empresas más expuestas a la crisis -las empresas pequeñas y medianas-; en segundo lugar, porque están sobrerrepresentadas en los sectores en mayor riesgo- por ejemplo, el turismo y el comercio minorista-, y finalmente porque enfrentan barreras estructurales de acceso al crédito (La autonomía económica de las mujeres en la recuperación sostenible y con igualdad- CEPAL).
Según los datos de la serie comparable de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), la población ocupada informal experimentó un tímido aumento de 0,8% entre los años 2019 y 2020. La cantidad de personas creció de 1.749.683 a 1.764.256 al cierre del primer año de la pandemia. El crecimiento de este grupo ha sido igual para las áreas urbana y rural. 
Las intermitentes restricciones, que profundizaron la incertidumbre habrían sido las principales causales del freno para la creación de los empleos informales. Esto, pese a que muchas personas se han abocado a emprender ofreciendo sus trabajos de forma remota. Sin embargo, los números no se acercan a la recesión económica reciente registrada en Paraguay del año 2019. Al comparar este periodo con el 2018, la población ocupada informal había aumentado 1,8%. 
En cuanto a la informalidad por género, los datos procesados del INE, revelan que los hombres han cargado con el aumento en la mencionada condición. En el 2019, había 940.873 trabajadores informales y al cierre de 2020, un total de 981.295, es decir, un aumento de 4,3%. En el caso de las mujeres, la informalidad ha afectado a 782.961 el año pasado. Esto ha significado, un retroceso de 3,2%, es decir, una salida de casi 26.000 trabajadoras informales. El cuidado familiar sería la principal limitante para la liberación de la mano de obra femenina. 
En la región, las mujeres realizan el 80% del trabajo doméstico, de cuidado de niños, de adultos mayores y enfermos. En un alto porcentaje de estas actividades no son concebidas como trabajos remunerados, por consiguiente, no se reflejan en los ingresos de las familias.
La cantidad de horas que las mujeres dedicaron al trabajo doméstico y no remunerado en 2016, fue más del doble que la reportada por los hombres. En promedio, las mujeres brindan 28,7 horas por semana al trabajo no remunerado en comparación con 12,9 de los hombres (Diagnóstico de género en Paraguay. La Transición de la Educación al Empleo en las Mujeres. Banco Mundial).
Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, la fuerte contracción económica ha afectado negativamente la ocupación y aumentado la precarización de las condiciones laborales en la región. En este contexto, para las mujeres representa un retroceso de más de diez años en su participación en el mercado laboral.


•    PNUD y su acompañamiento estratégico en el proceso de formalización
Desde el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) señalan que la formalización de la economía es una tarea amplia, multi-dimensional y compleja. Las economías caracterizadas por la alta informalidad suelen ir acompañadas, en numerosos casos, de productividad baja, precariedad laboral y falta de acceso al aseguramiento social. Sin embargo, esta precariedad no afecta por igual a todos los colectivos, con mujeres, jóvenes y poblaciones rurales viéndose afectadas de forma desproporcionada.
En declaraciones para este suplemento, Alfonso Fernández de Castro, Representante Residente Adjunto del PNUD Paraguay, expresó que la reducción de la informalidad requiere un abordaje holístico que tome en consideración no solo el marco de políticas de seguridad social contributivo como el seguro social, sino también el marco de políticas de protección social no contributivas, los distintos propósitos y alcances de cada uno, y, sobre todo, su relación con las políticas de dinamización de los mercados laborales.
“Dada esta preocupación primordial con la inserción laboral y productiva en el marco de un proceso de formalización económica, se vuelve urgente considerar el futuro de la producción y del trabajo en una era marcada por el cambio tecnológico veloz y la llegada de la inteligencia artificial, la digitalización de la producción, la nanotecnología, la biología sintética, y el continuo desarrollo y aplicación de estas y otras nuevas tecnologías a la producción. Es decir, formalizar la economía requiere también comprender cuáles son las capacidades instituciones, los marcos regulatorios y las políticas públicas para preparar a los actores de la economía paraguaya para su inserción en una economía mundial cada vez más productiva y en constante transformación tanto desde la oferta como la demanda”, expresó Fernández de Castro.
En el mismo sentido, el representante enfatizó que, ante la complejidad del desafío de la formalización de la economía paraguaya, apuestan al uso de herramientas de innovación y aprendizaje, como la inteligencia colectiva, el diseño centrado en las personas, el desarrollo de prototipos de intervenciones y políticas públicas y los experimentos ágiles controlados. 
Fernández de Castro mencionó que el Laboratorio Participativo para la Formalización del Empleo (LabMTESS) desarrolla las mencionadas actividades dentro del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS), con el acompañamiento del Laboratorio de Aceleración del PNUD y la colaboración de la Organización Internacional del Trabajo, construyendo capacidades para el diseño de políticas públicas basados en evidencia para enfrentar los desafíos complejos que atiende esta institución, fortalecer y acelerar la Estrategia Integral para la Formalización del Empleo en Paraguay e identificar las políticas adecuadas para el futuro. 


•    Perspectivas para la recuperación económica
Para la Asociación Pro Desarrollo Paraguay, la economía subterránea llegaría al 46% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2020 como consecuencia del aumento de la informalidad en pandemia. En 2019 había significado 42,3% del PIB, movilizando US$ 16.647 millones, unos US$ 3.000 millones más que todo el Presupuesto General de la Nación de este año 2021. 
Una sola parte de estos recursos perdidos hubieran sido suficientes para descomprimir las finanzas públicas, que desde el inicio de la pandemia han llegado a su punto de saturación. Una política anclada en la calidad del gasto y la lucha implacable contra la informalidad, podrían generar el espacio suficiente para hacer frente a las necesidades más urgentes que ha provocado la crisis sanitaria. Además, inyectaría el suficiente dinamismo a la economía, bienestar social (trabajadores con seguridad social) y previsibilidad en el manejo de las cuentas públicas (mayores ingresos). 
 


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